◇◇◇◇◇◇◇◇◇◇◇◇◇◇◇◇◇◇◇◇◇◇◇◇◇◇◇◇◇◇◇◇◇◇
◇ ◇
◇ 三 峡 探 索 ◇
◇ ◇
◇ 长江三峡工程和中国环境问题的新闻与综合报道 ◇
◇ ◇
◇ 全球首家环境保护中文电子刊物 ◇
◇ ◇
◇ 一九九九年八月二十八日 ◇
◇ ◇
◇ 总第十一期（９９０６） ◇
◇ ◇
◇◇◇◇◇◇◇◇◇◇◇◇◇◇◇◇◇◇◇◇◇◇◇◇◇◇◇◇◇◇◇◇◇◇
≡≡≡≡≡≡≡≡≡≡≡≡≡≡≡≡≡≡≡≡≡≡≡≡≡≡≡≡≡≡≡≡≡≡
ＴＨＲＥＥ ＧＯＲＧＥＳ ＰＲＯＢＥ
ＩＳＳＮ １４８１－０９２１
本期目录
——————————————————————————————————
【专题研究】 三峡移民工作中的重大问题与隐患
－－以重庆市云阳县为例 魏 沂
≡≡≡≡≡≡≡≡≡≡≡≡≡≡≡≡≡≡≡≡≡≡≡≡≡≡≡≡≡≡≡≡≡≡
【专题研究】
三峡移民工作中的重大问题与隐患
－－以重庆市云阳县为例
◇魏 沂◇
【编者的话：今年年初，国内颇有影响的、被认为是改革智囊团的《战略与
管理》发表了这篇对三峡工程移民工作提出质疑的文章。该文出版后，即被国外
媒体注意，认为是近年来中国官方有影响媒体首次对三峡工程发表不同意见，这
或许表明中国政府对三峡工程态度要有所转变。三个月后，国家总理朱熔（金＋
容）基在全国三峡移民工作会议上强调了两个政策变化：其一是由后靠移民为主
改变为外迁移民为主；其二是由发展三峡库区中小工业改变为关停库区所有环境
污染、技术落后、经济亏损的企业。国务院的新政策将如何在库区贯彻下去，目
前尚不明朗。但库区的环境和移民问题学者均对新政策持欢迎态度。现全文转载
此文供对三峡工程关心的人们参考。本刊英文版曾在四月对该文做了摘要翻译。
】
一．“治水社会”的移民问题
１９９８年发生的长江特大洪水作为一场“天遣”，给人们的警示恐怕还不
仅仅是生态意义上的，它实际上也给我们提供了重新思考三峡工程的机会。有人
以为如果三峡工程早一点建起来了，也许这场洪水就可以在很大程度上得以避免
。其实，三峡工程所能有效防治的主要是像１８７０年式的长江上游来水过多引
发的特大洪水，而对１９９８年这样主要由中游降雨量过大而排水又严重不畅引
起的洪水起不到根本性的作用。我们倒是需要从长江的生态问题进而考虑到２１
世纪中国将不得不面临的一个严峻问题：三峡移民问题。
众所周知，美国学者魏特夫（１９８９）曾用“治水社会”这样的概念来分
析帝制中国。魏特夫的理论是在韦伯有关东方专制社会的思想基础上发展起来的
，他指出了水利系统与政治体系在东方社会的特殊关联，分析了在水利农业中形
成的传统国家权利是如何抑制住足以抗衡中央政权力量的社会自治的成长。但魏
特夫既没有分析中国国家权力在地方的实际运作逻辑，也完全忽略了如下这一点
：既韦伯在提出中华帝国权力是巨大的同时，也强调了这种权力的脆弱性。事实
上，中国传统的国家权力几千年来一直是既过于强大又过于脆弱的。直到２０世
纪后半期，魏特夫所谓的“治水社会”才有了崭新的形态：兴修水利、防洪抗灾
不仅是国家解决粮食问题和迅速完成工业化积累的重要一环，而且使一次次浩大
的水利运动成了国家对民众广泛的动员和对乡土社会渗透权力的过程。将天灾转
为人利的水利建设活动在中国１９４９年后的“民族 －国家建设”活动中从一
开始就具有特殊的地位［１］。到８０年代末，中国已建大小水库、水电站８万
多座。水库之多，堪称世界之最。
但是，建水库修电站，就得要移民。仅１９４９年到１９８９年，国家即在
总数约为１０００万的移民的生产生活安置上产生了大量的“遗留问题”。有关
专家承认：国家这几十年在对移民的安置上，１／３未解决好，１／３解决得很
勉强，解决得较好的只有１／３［２］。之所以在以往的移民安置上留下了众多
的问题，与我们对移民问题的认识密切相关。移民问题以往总是被看成是水利工
程建设中的附带问题，是单纯的经济补偿问题，是全国一盘棋中的局部性问题，
是说服移民为国家建设作牺牲的教育问题。而实际上，移民问题首先是一个复杂
的社会问题。通过移民这个窗口，我们几乎可以看到一系列关涉中国现代化进程
的重大问题：公平问题、发展问题、地区差异问题、社会稳定问题、生态问题，
等等。在水库建设时期将移民问题简单化，只能使一个个库区成为常年动荡不安
的是非之地。在那里，上访“闹事”成为家常便饭，规模宏大的集体行动也屡见
不鲜。可以说，我们以往几十年的水库移民史中失败的教训远远超过了成功的经
验。
国家在吸取以往教训的基础上提出了“三峡工程关键在移民”、要实行“开
发性移民”的思路，这无疑是一个历史性的进步。但到底什么是“开发性移民”
，如何来实现开发性移民，怎样解决开发性移民中出现的新问题，这本身还是一
个需要在实践中不断探讨和深化的问题。三峡移民经过八年的试点和六年多的正
式实践，取得了不少成功的经验，同时也暴露出了相当一些值得注意和研究的问
题。移民工程的特殊性和复杂性使问题的出现本是在所难免的，但如果对问题视
而不见，或企图用瞒天过海的方式来遮掩，就只会使问题不断地积累。如果一定
要等矛盾激化到即将爆炸的一刻，如果一定要等滔滔洪水冲到我们脚下、成千上
万的移民拥到政府门前来是才想到去正视问题的话，那么，不仅我们势必会手忙
脚乱、惊慌失措，而且所要付出的代价也是不堪设想的。
从全国范围来看，三峡移民问题与国企工人下岗问题、与农村剩余劳动力问
题相比，似乎是一个局部性的问题；但这却是一个极为特殊的、也极为庞大的局
部。三峡工程本身是一个有诗人气魄、与天斗其乐无穷的毛泽东当年都未敢下最
后决心的工程，是几十年来为其上马与否备受中央和全国关注的问题，是按１９
９２年全国人大通过立项时工程预算总投资为５７１亿（含移民投资１８５亿）
而到１９９４年即已调整为９５４亿（含移民投资４００亿）的国家级特大工程
；而三峡移民这样一个涉及百万人的根本性的利益调整又将许许多多全局性的矛
盾都牵涉进来了，它在未来十几年的走向势必对中国在经济上、社会上乃至政治
上产生重要的影响，它实际上已经成为中国现代化进程中一个重大的战略问题。
然而，它可能带来的问题现在还未充分地显露，它已经显露的问题又还未被我们
充分地认识。因此，
本文的立旨首先就在于引起人们对三峡移民问题的重新关注。
需要说明的是，我们这里分析的三峡库区主要限于重庆库区。一是因为重庆
的三峡移民工作量高达８０％，是三峡库区最主要的范围；二是因为湖北的各方
面条件与重庆有较大的差异，不便统而言之。本文之所以将重庆市云阳县作为主
要的例证，是考虑到它作为三峡全库区淹没土地最多、淹没总人口仅次于重庆市
开县（云阳预计须搬迁的１２万移民量相当于湖北全省的三峡移民量）、县城又
须远距离搬迁的移民大县，同时又是人口高达１２４万的国家级贫困县，在重庆
库区内遍布着的人多地少、经济基础相当薄弱的移民区县中非常具有代表性。
二、三峡移民问题中的若干突出矛盾
三峡移民问题所涉及的矛盾甚为复杂和繁多，本文主要选取几个突出的方面
来加以论析。
１．就地安置政策与库区安置容量的矛盾
三峡移民安置的难点在于农村移民的安置，而因为现行的农村移民安置政策
是以在库区内后靠、进行大农业安置为主，故其关键就在于库区要有相当的土地
安置容量。然而，库区的土地资源却恰恰不利于大农业后靠安置移民。以淹没各
类土地达６。６万亩的云阳县为例。云阳县土地资源的特点是：农耕地少，非耕
地多；水田少，旱地多；平地厚地少，坡地薄地多；成片地少，零星地多，总格
局是“七山一水两分田”。全县人均耕地仅０。８７９亩，有近１／４的农业人
口人均耕地不足１。５亩，还有不少村组有１０％－２０％的新增人口分不到承
包地，人地矛盾本已很突出。三峡工程所淹没的４。８２万亩耕地虽然只占全县
耕地面积的４。８％，但淹没的却多是江河谷地经过上百年开垦出来的良田好地
，受淹后库区四周所剩的荒山草坡大多山高坡陡，土地贫瘠，水源缺乏，交通不
便。在八年移民试点中曾在云阳投资１７３６万元开发土地１。７６万亩，但其
中多数耕地都因质量很差，又缺乏必要的配套设施（如水源、交通等），而无法
发挥真正的安置效益。群众称那些改土工程“远看像到坎，近看像猪圈”。有的
甚至激愤地说：“若要我往那里搬，除非用机枪逼着我去。”
相当多数的改土工程之所以质量太差，一个重要原因是投入太少。当时一亩
成功的改土需投入２０００－４０００元，而有关部门规定的改土费标准是４０
０－１２００元。但退一步说，即使今后有可能大规模追加改土经费，也面临一
个严峻的问题：即水土流失问题。库区土壤以紫色土为主，这种土每亩年平均流
失约为２０４８０斤。像云阳县，水土流失面积已占幅员面积的６１。７％，而
该县移民安置区内的水土流失面积高达６６。２％。按有关规定，宜农地的坡度
应小于２５度。但在云阳，坡度高过２５度的耕地（有的甚至超过２５度）竟占
耕地总数的４８。１％。一边是人口生育高峰一直难以平抑（云阳这些年的人口
自然增长率都大大超过了库区１２‰的人口自然增长率控制线），另一边是耕地
随着三峡工程兴建带来的淹没、占用，随着水土流失的日益加剧在迅速地减少；
一边是不顾现实条件的制约去强行大规模改土乃至开荒，另一边则是不断地受“
天遣”水土流失年复一年地加剧，自然灾害越来越频繁［３］。实际上，库区多
数地方的人地关系的紧张程度本已到了一个危险的临界点了，不仅后备可供开垦
的耕地资源量极小，而且改造中低产地的潜力也不大（１９９８年洪灾过后，上
级政府已经在要求库区２５度以上的坡地都得退耕还林。只是由于库区人口压力
这个根本问题未解决，所以退耕还林也就很难真正做到）。在这个临界点上再坚
持主要通过就地以土为本来安置农村移民，不仅无法真正将移民安置，而且也可
能会彻底破坏库区的生存、发展环境。
现在有人提出在库区发展高效生态农业。当然，这种想法的出发点是很好的
。但要看到库区多数地方并不具备发展高效生态农业的条件。首先，后靠地的土
地资源大多是贫瘠之地，即使经过了改土，土地熟化也还需许多年。其次，库区
的自然生存条件极为恶劣。如云阳就是十年九旱，两年一大旱，年年有小旱，春
季寒潮频繁而迅猛，初夏、秋季又绵雨成灾。洪灾频繁，风暴、霜冻常有发生。
再次，库区的农业技术力量与发展高效农业的要求相去甚远。最后，也可能是最
重要的，由于国家的移民补偿资金极为有限，而库区的经济基础又特别薄弱，所
以，在发展高效生态农业上特别关键的巨额资金投入条件是不具备的（现在在库
区搞的一些供参观用的高效生态农业试点基本上都是移民部门拿钱“树”起来的
，有专家称之为“国家拿钱，农业种田”。但国家究竟能拿出多少钱来让移民普
遍都种上高效农田呢？）。此外，如果让移民以种大棚蔬菜为主，仍面临一个市
场销路的问题［４］。发展高效农业可以说是农民的宿愿。库区的高效农业一直
发展不起来，不是农民不想或天生懒笨，而是老天爷对这片土地太不赐爱。
可以说，制约我国农村发展的三大因素－－人口众多、人均资源特别是人均
土地资源贫乏、生态环境脆弱－－在库区农村表现得都已很突出。而主要以就地
后靠、改土来安置农村移民的做法将使人地矛盾大大激化。库区人口与土地的矛
盾还有一种特殊的也是非常棘手的情况：即占地移民（也称二次移民）的安置问
题。由于库区有１２０多个城（集）镇要搬迁，需占用大量的土地。在外迁受限
的情况下，库区政府就得对土地被完全占用而又不具备后靠条件的移民进行非农
业安置。这种安置渠道主要有三种：进厂就业、自谋职业和发生活费。但从１９
９２年１０月到１９９７年５月，云阳新县城用前两个渠道安置的移民只有６２
３人，仅占应安置人口的２３。１％，其中进厂的３５８人中又因企业效益太差
而有１７。８％的人回流。１９９５年后云阳就基本上已无法安置移民进厂了。
这主要是由于库区多数地方经济基础薄弱，不仅很少有大型企业，而且现有的中
小企业也严重亏损。云阳１９９７年上半年主要的工业企业亏损面达４９。８％
，全县下岗职工占职工总数的２０％。同时，由于农村移民的生产技能较低，真
正能自谋职业的只有很少的一部分人，因此，发放生活费就成为目前主要的安置
渠道。但由于生活费的来源是人均只有６０００－７０００元的移民生产安置费
的利息［５］，所以，尽管云阳县已逐步从给每人每月３５元提高到了给每位土
地被全征全占全用的移民每月７０元的标准，但仍无法满足移民的基本生活需求
。尽管占地移民现在可以自己想点把办法打工，但他们与一般的农民是完全不同
的。如果安置不好，失去土地的移民就成了所谓的“流民”，这是社会上最令人
担忧的一股破坏力量，因为他们已经再没有什么可失去的了，要生存，就可能被
迫用毫无顾忌的手段向社会攫取。现在，库区城镇建设还是在开展的工程中，许
多规划的占地还有待实施，但占地移民与当地政府的对立情绪已表现出了尖锐化
的势头。
２．政府行为与经济行为的矛盾
水利工程移民在世界各地都属于非自愿移民，但中国水库移民的一个突出特
点就是强调这项工程是政府行为，是政治任务。在市场机制不断渗透进中国社会
运转体制中的今天，三峡移民工程还是带有比较强烈的传统计划经济时代色彩的
政府行为。具体表现在：不仅移民安置规划与移民项目年度计划具有严格的指令
性计划的性质，而且执行移民计划的全部过程都是由政府来主导的。受淹移民损
失的补偿、产业安置的实施、市政工程的建设等一切有关移民事宜也都是由政府
来决策、组织和监督的，调节政府、移民个体、移民单位与工程建设单位这四者
之间利益关系的主要手段也是行政手段。也即是说，移民是在既缺乏法律规范（
我们至今没有《水库移民法》，指导三峡移民工程的最高纲领是国务院颁发的《
长江三峡移民条例》）、又难容市场机制进入的情况下，基本上靠行政手段来推
行的。而从其行政权力的内部运作来说，只有自上而下的制约，而缺乏自下而上
的反馈，连块块的制约也比较无力［６］。
但事实上，移民工作又同时是一种社会经济行为。它是区域生产力的空间转
移和重新布局，是区域经济和社会功能的重组和再造。移民能否搬走、安得稳并
逐渐富起来，不仅在于政府是否高度重视并精心组织，更在于移民工作能否经得
起市场的检验。移民工作如果一味讲政治、讲计划、讲纪律，而不注意遵循经济
规律、价值规律，那就势必要处处陷入困境。尤其是现在全国都在努力打破传统
计划计划经济模式、建立社会主义市场经济体制之时，人们的观念和行为都以受
到了市场经济的较强冲击，这就更容易使刚性很强的移民计划处于市场经济汪洋
大海的包围之中。比如，由于现在的城镇基础工程建设存在着大量原来规划中未
预见到的花费，市场经济的法则是一分钱只能买一分货，而移民资金却是除了物
价因素外不会再追加的，因此，移民资金的包干额就与实际完成移民任务所需的
资金额之间出现一个巨大的缺口。再如，现在无论是移民企业的兴办还是改建，
都首先考虑安置移民的规模，有些企业为了多安置些移民甚至故意采用较落后的
手工工艺，加上政府对移民企业的行政干预比非移民企业要多得多，移民企业能
否在激烈的市场竞争中站稳脚跟，是很成问题的。一旦企业立不住脚，那些既失
去土地又失去工作的移民工就很可能成为直接危及社会安定的力量。据云阳县劳
动部门所作的一份调查，发现有６０％的移民工到厂后无岗可上。原万县东方丝
织工艺厂曾在云阳县的高阳镇招收过几百名移民，后来因厂里条件差、效益低，
许多户口已注销的移民不得不返回乡里或外出打工。由于这批人已属于安置销号
的移民，当地政府不会再来解决他们的安置问题，他们的生计和出路实在堪忧。
水库移民本身是“非自愿移民”，但所谓的“非自愿”只是在上水利工程势
必造成的搬迁意义上说的；这绝不意味着，在具体执行移民计划中可以不充分尊
重移民的意愿，可以不保护移民的合法权利。当然，非自愿移民的心态是很复杂
的，其中并不排除投机心理、依赖心理、恋土心理等因素的作用。把移民行为视
为一种经济行为，不能像以往进行移民时理解的那样给移民一笔钱就了事，而是
意味着：移民补偿方式和安置计划既不应是粗暴地由政府一口说了算，也不应是
简单地按移民所开的价来执行，而是要建立一个合法合理也合情的讨价还价的机
制，要充分赋予移民在搬迁决策和执行过程中的参与权利，要在政府的移民目标
和移民的搬迁意愿中间找到一个适当的度。现在动不动将提出自己安置意愿的移
民说成是“刁民“，动不动用政府行为来吓唬乃至打击移民，只能是大大激化非
自愿移民中本来就存在着的与政府对抗情绪。目前，在很少能参与和监督移民工
作的情况下，许多移民尚抱着观望、等待和依赖心理，认为既然是政府要他们搬
迁的，安置就是政府的事。而一旦政府不能满足他们的要求和意愿，那么，移民
对政府的这种观望和依赖就非常容易转化为与政府的对立，消极被动地等待移民
就很可能转化为积极主动地去抵制或干扰移民。
３．原样补偿与公平补偿的矛盾
在长江水利委员会组织制定的移民补偿标准中，一个最基本的原则是按原规
模、原标准、恢复原功能进行补偿。凡是逾越这一基本原则的，都被视为是过高
的期望。比如，云阳新县城因将主干道修到了３０米宽（其原来的现成主干道仅
六、七米），就备受有关部门的批评，说移民经费中只包含对淹没损失的原样补
偿，库区的发展主要靠自己，靠今后。尽管移民工作对移民大县的发展格局有着
全局性的影响，但移民资金里却几乎没有考虑可供当地长远发展的余地。因此，
库区许多县的移民计划和当地的中长期发展计划就在很大程度上是脱节的。
这里涉及到一个复杂的问题：到底如何看待库区的发展现状？库区自然条件
差、经济基础落后、文化水平不高、交通信息不便等都是这几十年来影响其发展
的因素。但此外还有一个重要的原因，那就是三峡工程几十年久拖不决，国家在
库区的投入太少。以云阳为例，国家从１９５０年到１９８５年对该县的投资总
额人均仅为９８。８１元，是全国同期水平（１０２８元）的９。２６％。淹没
线下街道不宜扩建，公路不宜改造，房屋不宜新建，工厂不宜上规模、换设备。
云阳县城自１９４９年以来的主要干道也因此一直就只有六、七米宽。可以说，
库区人民这么多年为三峡工程的不上不下、库区企业的不扩不建、库区归属的不
三不四已经作出了巨大牺牲，国家对库区是欠了一大笔历史债务的。尽管移民总
投入是一笔巨大的开支，但现在的移民补偿不但不考虑历史的欠帐，而且，在对
其未来发展的投入上，不仅政策滞后（即采取“后期扶持”的政策），数量上也
近于杯水车薪。库区不仅过去牺牲了发展机会，现在正在作出巨大的牺牲，而且
即使在三峡工程建起来后，他们所得到的微小受益（电力、航运等）恐怕还源源
抵不过由于生态环境的进一步恶化所受到的损害。因此，现在的补偿不仅难称公
道，而且还面临着使库区人口相对贫困化甚至绝对贫困化的问题。
国家对三峡库区淹没企业虽有用于发展的技改专项贷款和联营专项贷款，但
许多企业因无法凑齐配套资金而根本拿不到贷款。结果造成一个怪圈：越是穷的
企业和地方虽然越需要贷款，却又正因为穷而得不到贷款；越是富裕的企业和地
方反而越容易得到扶持。就以重庆库区为例，原涪陵地区尽管移民任务量不大，
但因为经济基础好，国家给库区的多数技改贷款都到了它手里，承担着重庆库区
内７５％移民任务的原万县地区却因经济发展水平低而拿不到多少贷款；再从原
万县地区已到手的贷款来看，又基本集中在移民任务不算是很重而经济基础相对
较好的万州区，向云阳这样最急迫需要贷款的移民大县却至多只能分到这些贷款
的一个零头。
公平补偿的问题在“不患贫而患不均”的广大库区农村尤其突出。全库区农
村移民量最大的一个乡镇－－云阳县高阳镇自１９９７年就开始在不断集体上访
，壮告地方政府克扣移民资金，因为该镇的农村移民平均只能得到１万多元的搬
迁费，而湖北和重庆其他库区农村移民的搬迁费要高得多。其实，各县区存在的
移民补偿额的差别并不是由地方政府的克扣引起的，而是由各地业已确定的移民
资金包干额引起的。且不说在土地等级质量上与重庆库区有较大差异的湖北库区
，单以土地淹没比较多而土地等级又比较接近的重庆库区的五个县为例，按照长
江水利委员会１９９４年的规划：在农村移民的人均生产安置费上，奉节县为９
４５８元，忠县为７６１１元，开县为７３０６元，巫山县为７１９７元，而云
阳县仅为６７７３元，比五个县平均７５７０的生产安置费还低７９７元。云阳
被淹没的土地最多，规划生产安置的农村移民最多，而人均得到的补偿反而是最
低的。这是因为补偿额的差别不是按照受损总人口而是按照受损土地数量来确定
的。比如，Ａ和Ｂ是面积和质量等级都相同的受淹土地，Ａ养活的人口比Ｂ多，
若按土地来确定补偿数量，那Ａ地人均受损的程度比Ｂ小，其所得的补偿也就比
Ｂ低。但问题是在贫困县，由于相当多数的农民本就是在生存的底线上挣扎，哪
怕Ａ地农民人均相对Ｂ地较小一些的损失也是他们同样难以承受的，所以，Ａ的
受损的人口数量多只意味着Ａ地的损失比Ｂ地大，而得到的补偿却不如Ｂ地。按
土地进行原样补偿的原则与对牺牲进行公平补偿的原则在这里发生了背离。
与此相似的，在房屋结构的补偿上，农村移民所得的补偿与城镇居民所得的
补偿也存在巨大的差异。按长江委制定的标准，同样是正房的砖木结构，城镇居
民是每平方米１８９元，集镇居民是１７９元，而农村居民只有１３４元（这是
他们确定的库区城乡１９９３年５月建房的不同的基准造价，物价补贴等以后再
追加）。但问题是由于农村交通条件差，就地后靠二次转运费比城镇要高，特别
是到最后不得不进行外迁安置的基本上都是失去了土地的农民，这样他们的建房
费就高得更多了（目前所给的外迁费仅１００元，可是说是象征性的）。这样“
原样补偿”并没有顾及到这样一个事实：即农民的资金积累（实际上，对贫困地
区多数的农民来说，都是在凑合着过日子，少有真正的积累）和对迁移的经济承
受力是远远不能与城镇居民相比的。看似复原性的移民补偿，不仅强化了城乡差
别，而且因实际上无法实现复原而直接危及到农民生活的下限。
４．移民地区与受益地区的矛盾
虽然位于长江上游的库区在三峡工程建成后也有一定的受益，但主要受益地
区显然是在长江中下游。这里，重庆库区与湖北库区有着较大的差别：虽然湖北
也有一小部分移民，但它更多地是三峡工程的受益者。此外，像江苏、上海等地
都是此项工程的重要受益地区。目前，从口号上是说“三峡工程是全国人民的三
峡”，从政策上有对口支援库区的措施。但是，作为政府行为的对口支援却是在
市场经济的条件下进行的，是在“优势互补、互惠互利、共同发展”的原则下进
行的。由于库区总的投资环境太差，移民区与受益区在经济发展上存在的巨大差
异使二者要找到互惠的项目非常困难，因此，目前的对口支援也就是以单方无偿
性地但也是象征性捐助为主。其支援集中在建设希望小学、提供一些设备、捐赠
一点资金上。由于支援的单向性和非义务性，对口支援的力度显然相当有限，真
正为库区提供造血功能、对促进库区经济发展有直接作用的建设项目并不多见。
以云阳县为例，它的结对方是江苏省。江苏既是主要受益地区，又是全国经
济基础最好、发展也最快的省份之一。那它对云阳支援力度有多大呢？从１９９
４年到１９９７年，江苏对云阳的支援金额（含折算的物资）到位仅有４０００
多万元，这对困难重重、资金严重短缺的云阳库区来说实在难以发挥实质性的作
用。
强调库区富裕起来要有一个过程，强调库区发展要以自力更生为主，强调库
区人民应该顾全大局作出牺牲，这从大原则上当然并不是站不住脚的。但是，牺
牲不能不讲一个承受的限度，牺牲不应是永久性的，也不该总是由库区这个局部
来牺牲。库区人民对上三峡工程还算比较理解、支持，但在与受益区人民生活水
平的差距上心理很不平衡的。举例而言，云阳和江苏省常熟市（县级市）同饮长
江水、同为百万人口的大县，但云阳１９９６年国民生产总值为１０亿元、财政
收入为１亿元、农民人均收入为１２００元，而常熟的国民生产总值为１６０亿
元、财政收入为１１亿元、农民收入为６０００元，分别是云阳的１６倍、１１
倍和５倍。当然，也许有人会说，这两个地方的基础条件差别太大，本就不具有
可比性。但问题在于：当现在有一个三峡工程将他们联系在一起了时，是尽可能
缩小这种差距还是进一步拉大差距？照目前的趋势下去，会不会出现“富者更富
、贫者更贫”的马太效应呢？在库区人口容量已接近饱和的情况下，坚持在库区
就地安置为主的政策是不是会使库区陷入更边缘、更困窘的境地？自８０年代以
来，地区之间的差距就一直在扩大中，它实际上已经成为当代中国一根敏感的神
经。三峡工程对这根神经的触动是最直接的，在库区，“谁受益，谁安置”的呼
声日益强烈。当然，将胆子简单地推给受益地区并不是问题的解决办法。但是，
如果不认真做好移民地区与受益地区的利益平衡，那么，这无疑会成为影响社会
稳定的一个重大问题。
５．短期行为与长期工程的矛盾
三峡移民工作前后将持续１８年、动迁人口１２０多万、涉及二省市２１个
县区，是一项举世罕见的特大工程。无论是用好巨额移民资金还是做好众多的移
民工作，无论是抓好市政工程的建设还是协调好方方面面的关系，都需要一支素
质较高、勇于献身、比较稳定、互相配合、顾全大局的干部技术队伍。
尽管库区许多干部是任劳任怨、兢兢业业的，尽管他们在遇到相当多的困难
和相当尖锐的矛盾的情况下做了大量的工作，但相当一些干部的表现与做好移民
工作的要求还是有相当的差距。在各种问题中，比较突出的是短期行为的问题。
这种问题的发生除了与某些干部的个人素质有关外，更与基层权力的运行机制有
密切的相关。比如，县、乡干部的任期都比较短，县里是五年一任，乡镇是三年
一任，而真正干满一届的并不很多，特别是县里的部门和乡镇的一二把手换得很
频繁。有些移民管理机构根本就没有实行任期目标责任制，人来人去如走马灯一
般。如肩负着组织云阳新县城基础设施建设重任的新县城管理委员会，从１９９
２到１９９８年的六年时间里，已换了三任管委会主任，五任常务副主任，而副
主任、中层干部和一般干部换得就更频繁了。一方面，移民工作的难度和辛苦程
度超过包括计生工作在内的其他工作（他们是在无力改变政策、无法自行追加资
金的情况下去面对心态极为复杂的移民做工作），而其干部的合法收入并不比贫
困地区的其他干部的合法收入高；另一方面，移民干部掌握着对当地来说极为稀
缺的资源（如大笔的资金、大量的工程项目）的分配权力，它可能给掌权者个人
带来丰厚的眼前利益，而移民工作造成的问题却具有滞后性。干部的任期很短，
加上有关部门对干部工作失职的追究、对移民建筑工程招投标的监督（特别是对
乡一级的监督）还相当缺乏力度，这样一来，促使一些人产生了“不捞白不捞”
、“过了这村就没这个店”的心态。在普遍的贪污腐败之风中，尽管移民资金被
视为“高压线”，对移民资金上的非法行为的追究要严厉得多，但还是有不少的
人在踊跃地“以身试法”。以云阳为例，仅从１９９３年到１９９８年，在移民
项目上的贪污、受贿、挪用总额就在２００万元以上。云阳县前任的移民副县长
、移民局长都因受贿而判了刑，新县城管委会先后有七位副主任被判刑或受处分
，有五、六个乡镇班子因移民问题被一锅端［７］。
而不少当权者尽管自己尚能基本上做到洁身自好，但在移民工作上却抱着欺
上压下的态度，将困难往后推，将矛盾往后移。尽管他们深知问题越拖到后面越
尖锐，但他们的算盘是：“只要在我的任期内不爆发出来就万事大吉。”有些技
术人员不仅技术水平很低（云阳新县城管委会的总工程师在１９９８年前曾长期
由当地一个中级工程师担任），而且根本不按规划和基建程序办事，造成了重大
的经济损失和很坏的社会影响。如云阳新县城原来的技术负责人在请外单位来设
计一条主干道时，竟未先请专家进行地质评勘，结果导致设计与地质结构严重背
离，工程动工一个月后发现原设计大部分无法施工，造成了巨额的经济损失（但
没有任何人为此受到处分，因为这只不过是“工作失误”）。云阳县高阳新场镇
一个移民小区的挡土墙建设，本来就没有按规定设计，加上偷工减料、马虎从事
，现在已经出现了断裂、移位，需要全部返工，由此造成的移民资金损失至少在
２０万元以上。
目前在库区农村已引起强烈反响的假移民问题是短期行为的另一种表现。所
谓“假移民”，是指非安置对象却进了安置名单，甚至已拿到安置搬迁费。它有
多种形式，且来源久远。还早在１９９１年－１９９２年长江水利委员会作淹没
实物指标调查时，不少乡镇就虚报了一些移民对象。他们现在说起来是“为了给
地方多争取点资金”，而实际上，这些虚报的移民名额几乎成了有权有势者谋取
私利的资源库。假移民所造成的影响不仅是经济上的，而且是政治上的，不仅加
剧了移民资金紧张状况，而且在几千年来对均平有着强烈诉求的农民那里埋下了
不安定的祸根。这几年初见端倪的移民上访很大程度上就是为了反映假移民问题
。
当然，短期行为并不仅仅局限在移民工作者一方。在移民对象一方，不少人
基于种种考虑想尽快把政府那点安置费拿到手，为此也在想尽办法弄虚作假，而
不管自己以后是否真正能安置下来。他们的态度是：“先把钱花完再说，等水来
的时候，政府也不能看着我被淹死”。这种短期行为突出表现在所谓的“假安置
”现象上，其主要形式有：一是企业安置不就业，即企业得到移民生产安置费后
，并不安置移民工作，移民给企业留下一定手续费后，领走余下的生产安置费；
二是自谋职业不谋生，即移民为了获取补偿资金及生产安置费，找人借或办一个
能证明其谋生手段的证件（如驾驶证），或到工商部门办一个执照，领取补偿资
金和生活安置费后，不去谋职业，不搞经营，而是把移民资金挪做他用，乃至坐
吃山空；三是外迁安置不搬走，即移民与外地有关亲戚、单位、乡镇联系好后，
办回了准迁证，领取补偿资金后，仍然在原地居住或外出打工，安置地既不给移
民划拨土地，又未建房，只是把户口迁入就了事，这些移民实际上已经成了游民
。这些短期行为由于手续的合法性和完整性，有关部门很难分辨真假，因此，在
库区很是盛行。
三、一个简要的讨论
１９９８年长江洪灾过后，有关部门开始正视库区安置容量的问题，并将扩
大外迁作为三峡移民政策调整的主要方向。但实际上，外迁与强行在库区超容量
安置移民比起来只是两害相权取其轻的办法，并不是解决问题的根本出路。三峡
移民前的多数水库移民正是走的外迁（特别是外迁至受益地区）道路，而三峡移
民在这几年的实践中也不是没有进行过外迁实验，但都相当不成功。
外迁之所以难，表现在几个方面。首先是选点难。从移民流动的趋势看，移
民一般不会往生活生产条件比原居住地差的地方迁移，但在中国这样一个人多地
少的大国，自然条件很好的地方往往早就人满为患了，不会专等着三峡移民去安
居。要为众多的移民找到一个生产生活水平与原来大致相当的地方，相当不容易
。其次是外迁涉及的关系比较复杂。无论迁至何处，移民都可能受到当地居民的
“夹磨”。因为移民尽管会给迁入地带去一笔为数不大的生产安置费，但同时也
要分享迁入地的资源，当地群众的切身利益或多或少会受到影响。再次是外迁的
花费多。外迁安置与库区安置相比，至少要增加这样几笔费用：外迁试点费、搬
迁费、生活用品费及生产工具配置费，等等。如在现有移民包干资金不变的前提
下去扩大外迁，恐怕是很难行得通的办法。此外，移民故土难离的心理情结重，
让安土重迁的农民背井离乡是一件相当艰难的工作。
外迁尽管可以减少库区内部的安置容量矛盾，但很可能带来新的社会矛盾，
所以，它至多不算是最坏的安置渠道而已。但在整个中国的范围内都存在着人口
安置容量问题的情况下，要在很大程度上减少未来十几年里可能不断积聚起来的
社会矛盾，恐怕只有考虑降低三峡工程的蓄水位，从而减少移民总量。比如，可
以考虑将三峡工程的正常蓄水位降低到１６０米，防洪限制水位降到１３０米，
这样可以一下减少５０多万的移民量，减少投资２３０多亿（１９９３年的价格
水平）。
值得注意的是，如果我们听任三峡移民问题不断地积累和深化，那么，当大
水到来之时，尚未妥善安置的成千上万移民很有可能会成为一个爆炸性的社会问
题，库区也将在整个２１世纪上半期成为我国一个持续的动乱策源地。
当然，三峡移民工程的矛盾与整个社会权力体制运动的矛盾是密不可分的，
甚至可以说，移民矛盾是体制矛盾的一个突出表现。要从根本上解决三峡移民中
的矛盾，就必须与对体制矛盾的解决结合在一起。
（作者单位：华中师范大学）
注释：
［１］１９４９年后中国的国家建设就是先从兴修水利和铁路做起的。周恩来认
为在百废待举的情形下之所以要治水为先，是因为它配合着土改，是安邦定国的
重大课题。他后来又
说他２０多年一直关心两件事，一个上天，一个水利。（曹应旺，１９９１）。
［２］李伯宁（１９９８）。
［３］库区许多地方本就是多灾之地，而水土流失的加剧、生态环境的恶化使自
然灾害出现的频度越来越高。以原万县地区（该地区１９９８年改为万州区，但
仍全面代管着云阳、开县等６个县）为例，从西汉年间到１９４９年２１００多
年，有洪涝记载的１５２年，有干旱记载的１１５年（其中清代的洪涝和干旱年
份分别占其总年份的２５。７％和２０。２％，民国的洪涝和干旱年份均占其总
年份的８１。６％），而１９５０年到１９９５年的４６年，有洪涝记载的４６
年，有干旱记载的４５年。
［４］在进行三峡移民论证是曾提出以发展柑桔为主的农业安置设想。由于改土
情况很不理想、柑桔生产期长、保鲜难、上新品种不易，尤其是因为市场销路有
问题，这种设想基本上落空了。云阳县１９９６年柑桔卖到一角钱一斤，还没人
买，只得忍痛卖点柑桔皮；到１９９７年，卖柑桔的收入还抵不上运输的成本，
农民干脆就让柑桔烂在地里了。
［５］银行的存款利息这些年还一直在往下调。
［６］尽管移民机构的人事权在地方，但移民资金计划的调拨等是完全由条条制
约的。
［７］需要指出的是，我们在前面分析移民案例是之所以要以云阳县为例，不是
因为该县的贪污腐败之风比别的地方严重，而是该地的检察机关在追查移民案子
上比别的地方都要严厉、迅猛得多，更有勇气克服重重阻力去“揭盖子”。１９
９７年，云阳县检察院被最高人民检察院记了一等功。
参考文献和资料来源
魏特夫（１９８９），《东方专制主义》，徐式谷等译，中国社会科学出版社。
曹应旺（１９９１），《周恩来与治水》，中央文献出版社。
程地宇（１９９６）主编，《三峡工程与移民》，成都科技大学出版社。
黄波（１９９８）主编，《三峡库区农村移民的安置与可持续发展》，重庆出版
社。
李伯宁（１９９８），《我的水利梦》，三峡出版社。
三峡建委移民局（１９９６），《三峡移民文件汇编（１９９３－１９９５）》
。
水利部长江水利委员会（１９９７），《云阳县淹没处理及移民安置规划报告》
及有关附件。
水利部长江水利委员会（１９９７），《重庆库区淹没处理及移民安置规划报告
》。
长江三峡工程移民专家组（１９９８），《长江三峡工程移民专题论证文集》。
万县市地方志办公室（１９９６）编，《万县市历代战争与灾害》。
云阳县地方志办公室（１９９５－１９９８）编，《云阳县年鉴》。
云阳县地方志办公室（１９９９）编，《云阳县新编县志》，四川人民出版社。
原载《战略与管理》一九九九年一月
——————————————————————————————————
≈≈≈≈≈≈≈≈≈≈≈≈≈≈≈≈≈≈≈≈≈≈≈≈≈≈≈≈≈≈≈≈≈≈
《三峡探索》由加拿大环保组织国际探索（Ｐｒｏｂｅ Ｉｎｔｅｒｎａｔ
ｉｏｎａｌ）出版。通过因特网络免费提供有关长江三峡工程和中国环境问题的
新闻与报道。本刊力求提供多方面的信息与意见。文章与报道来自多种渠道，仅
反映作者本人意见，有些数字难于核实，请读者自行判断取舍。本刊致力于理性
，公正，平和地探讨三峡工程与中国环境问题。欢迎国际国内人士踊跃投搞。
《三峡探索》分中英文两种文本。内容不完全相同。本刊文章可供摘要转载
，但请注明原载于本刊，并送给我们摘要转载的样本。
国际探索组织长期关注中国的三峡工程和环境问题。曾多次出版大陆三峡反
对派论著的英译本，包括戴晴主编的，后在大陆禁止发行的《长江长江》。如果
您喜欢我们的刊物，如果您认为它将有益于保护我们热爱的长江，将有助于为我
们的子孙后代留下一个美好的自然环境，请以各种形式支持或赞助我们的刊物。
Probe International，225 Brunswick Avenue，
Toronto，Ontario，M5S 2M6，Canada
http：//www.nextcity.com/main/catch/donatepi.htm
1-800-263-2784 Ext. 556， fax：1-416-964-8239
E-mail ProbeInternational@nextcity.com.
Charitable Taxation Number 10730 5146 RR0001
——————————————————————————————————
※※※※※※※※※※※※※※※※※※※※※※※※※※※※※※※※※※
出版者 Patricia Adams 责任编辑 穆澜
※※※※※※※※※※※※※※※※※※※※※※※※※※※※※※※※※※
≡≡≡≡≡≡≡≡≡≡≡≡≡≡≡≡≡≡≡≡≡≡≡≡≡≡≡≡≡≡≡≡≡≡
投稿建议请寄 3g@nextcity.com
《三峡探索》网址：http：//www.threegorgesprobe.org/gb/index.cfm
——————————————————————————————————
订阅本刊：
国标本 寄邮件
“Sub TGPCGB”to 3g@nextcity.com
五大码本 寄邮件
“Sub TGPCBG5”to 3g@nextcity.com
英文版本 寄邮件
“Sub TGP”to 3g@nextcity.com
停止订阅：寄邮件 “Unsub TGP”到 3g@nextcity.com
≡≡≡≡≡≡≡≡≡≡≡≡≡≡≡≡≡≡≡≡≡≡≡≡≡≡≡≡≡≡≡≡≡≡